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長江保護(hù)法今起實施，有望破解“九龍治水”困境
2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護(hù)法》正式實施。這是我國第一部有關(guān)流域保護(hù)的專門法律。
近些年來，長江流域各類水污染問題突出，水資源開發(fā)利用不合理，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。早在1990年代初，水利部及長江水利委員會即著手準(zhǔn)備長江保護(hù)立法，到如今長江保護(hù)法正式實施，長江保護(hù)立法之路已走過了30多年的歷程。
長江保護(hù)法強化了生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理，提出建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，這部法律的實施有望解決長江“九龍治水”的難題，也可為其他流域立法提供借鑒。
站在生態(tài)文明和綠色發(fā)展高度立法
長江流域全長6300多公里，涉及19個省區(qū)市，長江保護(hù)涉及的是一個全流域的系統(tǒng)工程。
我國針對長江保護(hù)立法的建議最早可追溯至30多年前。據(jù)法制日報報道，早在上世紀(jì)90年代初，水利部及長江水利委員會即著手為立法保護(hù)長江作準(zhǔn)備，進(jìn)行了大量前期研究。2004年以來，長江水利委員會又陸續(xù)圍繞立法進(jìn)行了大量專題研究，并于2006年正式向水利部提交了《長江法（立法建議）》。據(jù)長江流域水資源保護(hù)局公布的一組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年排入長江的污水總量達(dá)到330多億噸，占全國污水總量40%以上；同時長江中下游大型湖泊普遍富營養(yǎng)化，水華和赤潮頻發(fā)，水體生態(tài)功能正逐漸消失。
近年來，長江保護(hù)上升到了國家戰(zhàn)略層面。2019年3月，長江保護(hù)法被納入當(dāng)年全國人大常委會立法工作計劃。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了長江保護(hù)法。上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王樹義對界面新聞表示，長江保護(hù)立法歷時30多年，其實這個過程主要是為摸清楚長江的家底。雖然針對長江保護(hù)立法的建議很早就被提出，但此前立法機(jī)關(guān)認(rèn)為立法條件還不夠成熟，“我們要制定一部法律，首先要搞清楚制定這部法律的目的是什么，要解決什么問題?！?/p>
2006年以后，王樹義曾參與長江保護(hù)法的起草工作。“我們當(dāng)時發(fā)現(xiàn)，長江流域出現(xiàn)的第一個問題是管理體制問題，管理體制的弊病在哪里？資源開發(fā)利用上存在哪些問題？現(xiàn)有的法律能不能解決這些問題？我們都要先去調(diào)查清楚。
長江保護(hù)的立法過程體現(xiàn)了我國整個生態(tài)文明法制建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。最初，我們是從環(huán)境污染防治的維度認(rèn)識人與自然的關(guān)系的，并在上個世紀(jì)80年初期制定了環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等法律。上世紀(jì)80年代末和90年代初，我們開始從可持續(xù)發(fā)展的維度來認(rèn)識人與自然的關(guān)系，并進(jìn)而制定了漁業(yè)法、水法、水土保持法、防洪法等法律?！北本┝謽I(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞說。楊朝霞稱，2012年，黨的十八大報告提出了生態(tài)文明建設(shè)的理念和戰(zhàn)略，指出要從生態(tài)文明的高度來全面認(rèn)識和處理人與自然的關(guān)系，我們這才意識到分散立法、部門立法不可能有效解決長江流域的整體性問題，只有站在生態(tài)文明和綠色發(fā)展的高度制定專門的長江保護(hù)法，才能在根子上解決“九龍治水”、各自為政的老問題。
中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒對界面新聞表示，在長江保護(hù)法之前，盡管已有相關(guān)立法就長江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了一些規(guī)定，這些規(guī)定在長江流域保護(hù)中也發(fā)揮了重要的作用，但由于缺少一部綜合性的長江流域保護(hù)法，難以有效地開展流域治理和保護(hù)工作。
“長江保護(hù)法從規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任等方面，就長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、資源合理高效利用、生態(tài)安全等方面作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，開創(chuàng)性地為長江流域保護(hù)提供了更加充分的法制基礎(chǔ)?！庇谖能幈硎?。
破解“九龍治水”
長江保護(hù)法實施后，需要解決的一個重要問題是破解“九龍治水”困境。
王樹義記得，過去他在做長江保護(hù)的研究工作時，水污染治理領(lǐng)域有“環(huán)保不下河、水利不上岸”的說法。“水的問題很復(fù)雜，涉及到方方面面和很多部門，包括生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門，那時出了問題各部門之間配合不夠，甚至還出現(xiàn)互相推諉的情況?！彼f。
2006年，新華社一篇名為《“九龍治水”為何難阻長江水質(zhì)惡化》的報道曾指出，其時長江流域的水資源管理，水利部門主要對江河湖庫等水源地和農(nóng)村水利、防汛抗旱負(fù)責(zé)；城市供水、排水和城市地下水由城建部門負(fù)責(zé)；城市以外的地下水由國土部門的地礦局主管；城市排污由環(huán)境保護(hù)部門把關(guān)；水生生物保護(hù)則由漁業(yè)部門負(fù)責(zé)；濕地由林業(yè)部門負(fù)責(zé)；內(nèi)河航運由交通部門負(fù)責(zé)；安全飲用水標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定。
為打破“九龍治水”的局面，長江保護(hù)法規(guī)定，國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實情況；國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府建立健全長江流域信息共享系統(tǒng)。
此外，長江保護(hù)法提出建立長江流域生態(tài)保護(hù)補償制度，國家加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，對長江干流及重要支流源頭和上游的水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能重要區(qū)域予以補償。國家鼓勵長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補償。
王樹義認(rèn)為，長江保護(hù)法最大的亮點是理順了管理體制問題，思路很明確，堅持全流域一盤棋的思想，共治共管，將“九龍治水”改為“一龍治水”?！伴L江保護(hù)法提出建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，實行了中央?yún)f(xié)調(diào)、國務(wù)院各個部門分工管理、長江流域相關(guān)地方相互協(xié)作、河湖長具體負(fù)責(zé)的運行體系。這是一個創(chuàng)新之舉，既考慮到了中央和地方之間的關(guān)系，也考慮到了地方與地方之間的協(xié)調(diào)?！蓖鯓淞x說。
楊朝霞認(rèn)為，建立健全完善的長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制無疑是長江保護(hù)法制度設(shè)計的重中之重，不過，目前的相關(guān)規(guī)定過于原則和簡單，可操作性不強，下一步，建議國務(wù)院就長江流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立以及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制等方面的具體規(guī)則制定配套行政法規(guī)，以保障長江保護(hù)法順利實施。
“長江流域生態(tài)保護(hù)補償制度是一個誰受損誰受償、誰受益誰補償?shù)睦嫫胶夂统C正機(jī)制，橫向的生態(tài)保護(hù)補償體現(xiàn)了生態(tài)文明理念，是進(jìn)行生態(tài)文明國土空間有序化的很重要的一個制度保障。接下來也需要制定實施細(xì)則，明確受償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序、資金來源、如何救濟(jì)等內(nèi)容?！睏畛紝缑嫘侣?wù)f。
流域保護(hù)皆可借鑒
2021年1月1日，長江干流、大型通江湖泊和重要支流開始實施為期十年的全面禁捕。長江保護(hù)法也針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)設(shè)置了專章內(nèi)容，提出國家對長江流域生態(tài)系統(tǒng)實行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理理念。
近年來，長江流域水生生物多樣性正呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。2018年，我國三部門發(fā)布《重點流域水生生物多樣性保護(hù)方案》指出，長江上游受威脅魚類種數(shù)占總數(shù)的27.6%，重點保護(hù)物種瀕危程度加劇，白鱀豚、白鱘、鰣魚已功能性滅絕，長江江豚、中華鱘成為極危物種。
長江保護(hù)法規(guī)定，國家對長江流域重點水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理。在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。同時，嚴(yán)厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為。于文軒稱，長江保護(hù)法實行嚴(yán)格捕撈管理，并要求對長江流域數(shù)量急劇下降或者極度瀕危的野生動植物，以及受到嚴(yán)重破壞的棲息地、天然集中分布區(qū)、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)制定修復(fù)方案和行動計劃。此外，法律還提出修建遷地保護(hù)設(shè)施，建立野生動植物遺傳資源基因庫，進(jìn)行搶救性修復(fù)。
楊朝霞指出，長江“無魚之困”主要有幾個原因，一是漁業(yè)資源濫用嚴(yán)重，二是水利工程設(shè)施的建設(shè)導(dǎo)致棲息地受到破壞、魚類洄游通道斷裂；三是失范的航運對于漁業(yè)資源也有影響。“當(dāng)前，我們首先要防止長江漁業(yè)資源進(jìn)一步惡化，有必要規(guī)定長江流域生產(chǎn)性禁漁和禁航、限航區(qū)等制度。與此同時，為維護(hù)公平，必須對重點水域被禁漁的漁民進(jìn)行生態(tài)補償。此外，還要加強對物種和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。”楊朝霞說。
長江保護(hù)法的實施也為我國其他流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了參考。此前在2月23日上午，全國人大環(huán)資委法案室一級巡視員王鳳春在新聞發(fā)布會上透露，黃河保護(hù)立法已經(jīng)納入全國人大常委會今年的立法計劃，國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊起草工作。
王樹義認(rèn)為，今后涉及河流流域的立法都可以先參考長江保護(hù)法，再根據(jù)每個流域的具體情況制定適合的法規(guī)。每一個流域的具體情況不一樣，但在管理問題、污染防治、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及政府責(zé)任等方面，長江保護(hù)法能為其他流域立法做一個示范。“長江保護(hù)法在貫徹綠色發(fā)展理念方面起到了很好的示范作用，也回應(yīng)了流域治理的基本特點，充分重視協(xié)同機(jī)制，不僅明確規(guī)定了流域協(xié)調(diào)機(jī)制，還建立專家咨詢機(jī)制和地方協(xié)作機(jī)制。在流域治理立法及其實施過程中，長江保護(hù)法的經(jīng)驗值得借鑒和吸收。”于文軒說。