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機遇與風險并存 特色小鎮(zhèn)迎來轉型期
近年來，在多項政策紅利支持下，特色小鎮(zhèn)建設成為各方關注的焦點。有些地方找準自身優(yōu)勢，通過特色小鎮(zhèn)建設找到了經(jīng)濟發(fā)展新動能;有些地方盲目跟風上項目，試圖簡單照搬其他地方或國外的經(jīng)驗，存在一定風險。
隨著近兩年的探索，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策風向越來越清晰，規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展是未來特色小鎮(zhèn)發(fā)展的總體要求;風口越來越聚焦，都市圈周邊地區(qū)、交通樞紐地區(qū)以及有特定資源支撐地區(qū)是特色小鎮(zhèn)較為理想的選址，小鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出市中鎮(zhèn)、園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)、城郊鎮(zhèn)等一些主要形態(tài);建設風險越來越明確，主要就是房地產(chǎn)風險、政府過度負債風險、低質(zhì)量規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境風險以及可持續(xù)運營風險。
風向：特色小鎮(zhèn)大有可為
關于特色小鎮(zhèn)，前一兩年寫的文章、做的討論很多都沒有清晰界定，對特色小鎮(zhèn)的優(yōu)點講得多，缺點講得不充分，問題有所累積。特色小鎮(zhèn)發(fā)展如果不能適時糾偏，到一定時候，國家有關主管部門會不會一聲令下，不讓搞特色小鎮(zhèn)了?現(xiàn)在看，這個顧慮得到了化解。
特別是2017年12月，國家發(fā)改委會同當時的國土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》，提出把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設作為供給側結構性改革的重要平臺，因地制宜、改革創(chuàng)新，發(fā)展產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，促進新型城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟轉型升級。政府部門，包括中央的政府職能部門以及各個地方對于特色小鎮(zhèn)都出臺了很多政策給予支持。這一系列政策的出臺反映出的一個重要的風向是：特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)大有可為。
特色小鎮(zhèn)在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下提出，成為推進新型城鎮(zhèn)化的一個重要抓手，通過發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以促進和帶動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)。特色小鎮(zhèn)面積不大，在產(chǎn)業(yè)上是小而強，體制上是小而活，形態(tài)上是小而美，功能上是小而優(yōu)。一個特色小鎮(zhèn)，能夠改善人們的居住環(huán)境，提供休閑娛樂的空間，使得人們多了一個旅游的去處，而且能夠吸引新經(jīng)濟在當?shù)芈鋺簦纳埔粋€區(qū)域的投資品質(zhì)和投資環(huán)境，解決當?shù)氐木蜆I(yè)，吸引中小企業(yè)和一些特色產(chǎn)業(yè)入駐，源源不斷產(chǎn)生稅收。為此，關于“推還是不推特色小鎮(zhèn)”這個問題，經(jīng)過不斷的實踐得到了肯定的答案。
另一個風向性的問題是“要推多少個”。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉變，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展上，也是要追求有質(zhì)量的、健康的發(fā)展和規(guī)范的可持續(xù)發(fā)展，因此質(zhì)量擺在第一位。所以從這個角度上講，數(shù)量和質(zhì)量問題已經(jīng)得到了回答。未來是否還要按照1000個、2000個特色小鎮(zhèn)來推，已經(jīng)不是主要問題，主要問題是有質(zhì)量發(fā)展，建設高質(zhì)量特色小鎮(zhèn)。
再一個風向性的問題是“按照什么模式來推”。在此之前，國內(nèi)關于特色小鎮(zhèn)講得比較多的是浙江特色小鎮(zhèn)模式，實際上也正是因為很多地方把浙江特色小鎮(zhèn)可以學的和不可以學的，一股腦兒地借鑒或者照搬，才導致了特色小鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了很多問題。實際上，創(chuàng)新的理念可以學習，如何調(diào)動社會資本積極性的做法可以借鑒。但是浙江的特色小鎮(zhèn)有它立足的基礎，如歷史條件、文化條件、產(chǎn)業(yè)條件等，與其他地方都不同，建議各地在推特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式方面，要把自身的基礎條件和理念等科學區(qū)分，因地制宜發(fā)展特色小鎮(zhèn)。
另外，關于特色小鎮(zhèn)的風向誰來牽頭的問題。在我看來，最重要的是關于未來特色小鎮(zhèn)如何合力推進發(fā)展，這是一個大的方向問題，特色小鎮(zhèn)應該是一個合力推進的過程，應該放入多部門協(xié)調(diào)的機制當中。特色小鎮(zhèn)發(fā)展當中也應該特別注意將小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)進行有效區(qū)分，這是未來分別制定相關政策的基礎。
未來特色小鎮(zhèn)的風向，我認為是越來越清晰，我們會在很長時間里要有質(zhì)量、高規(guī)范地去推進特色小鎮(zhèn)，強調(diào)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)、健康的發(fā)展。
風口：研判五個關鍵要素
關于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的風口，我認為，重要的是圍繞特色小鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，逐漸找到一些接近于科學發(fā)展的共識。
第一，哪里有風口?特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，一定不能夠四處開花，一定只能是在適宜的地點才具有高度的生命力。比如說大城市周邊應該是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的一個非常重要的地點;又如，可以依托現(xiàn)有的一些存量較好的發(fā)展空間發(fā)展特色小鎮(zhèn)，如園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn);再如，利用城市的一些街區(qū)進行更新提升等。實際上，科學的特色小鎮(zhèn)是在條件較好的空間上進行的一系列優(yōu)化和提升，而不能夠拋棄現(xiàn)狀條件，所謂在一張白紙上畫又美又好的圖畫，這是選擇特色小鎮(zhèn)風口這一個階段要把握的重點。
第二，什么類型的特色小鎮(zhèn)有生命力、有風口?具體地講，旅游小鎮(zhèn)有沒有風口?體育小鎮(zhèn)有沒有風口?我認為這只是一個簡單的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的分析，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的分析只有落到特定的空間、特定的地點上才具有意義，我們不能把簡單產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的分析套到小鎮(zhèn)上。當年波特提出的集群經(jīng)濟理論，對實際的工作非常有指導性?，F(xiàn)在來看，實際上他當時也強調(diào)了地理空間的意義。他講的就是在一個空間上、圍繞著一個產(chǎn)業(yè)、相關聯(lián)的機構集聚在一起。但是實際上他將空間做了很多擴展。而我們今天分析特色小鎮(zhèn)的時候，非常強調(diào)的就是在小空間里那些有潛力的產(chǎn)業(yè)的集聚，因此非常強調(diào)在一個特定的地點、過去有發(fā)展的基因、現(xiàn)在有發(fā)展的條件、未來有巨大的發(fā)展空間和潛力，非常強調(diào)產(chǎn)業(yè)和地點相結合，強調(diào)多元要素的集合。
第三，這個風口是誰的風口?它是政府部門的風口還是企業(yè)的風口?還是什么相關部門的風口?在我們看來，這是一個聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力的風口，是大家協(xié)同合作的一個風口，所以非常強調(diào)的是政府和企業(yè)有效的合作。如果我們只是強調(diào)企業(yè)的作用，讓企業(yè)作為主導，那么很有可能對它的長遠要求兼顧不夠;但是如果我們將這項工作交于政府，有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐不夠的危險，所以在這方面，我認為應該是一個聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力、聯(lián)合發(fā)展的問題。
第四，以什么樣的姿態(tài)去迎接風口?特色小鎮(zhèn)有各種各樣的組團形態(tài)，涉及各種各樣主體之間連接和聯(lián)合的形態(tài)。在有些地方強調(diào)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，在有些地方強調(diào)小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)互相補充相互銜接的發(fā)展，要把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)結合起來，例如在上海金山楓涇鎮(zhèn)，是若干個特色小鎮(zhèn)互相結合的局面。廣義上講，特色小鎮(zhèn)很有可能在大城市周邊以小鎮(zhèn)群的方式出現(xiàn)，尤其是交通、通訊強化了小鎮(zhèn)群這樣一種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)要密切地和核心城鎮(zhèn)、交通樞紐進行結合，和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地進行結合，這也意味著特色小鎮(zhèn)發(fā)展越來越強調(diào)它在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。實際上，最近出臺的幾個文件和報告，都在把特色小鎮(zhèn)放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這樣一個背景下來說。我認為，只有在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，特色小鎮(zhèn)才能夠具有源源不斷的活力，才能夠為整個區(qū)域發(fā)展發(fā)揮應有的作用。所以，特色小鎮(zhèn)應該放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，以協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同、聯(lián)合的形式來取得生命力，不能將它孤立于各類城鎮(zhèn)的體系、區(qū)域發(fā)展的體系之外。
第五，風口的黃金窗口期在什么階段?前兩年遇到的一個問題就是大家誤以為特色小鎮(zhèn)只能輝煌一兩年，都要紛紛搶占這樣一個戰(zhàn)略的高地，所以很多地方的特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了“泥沙俱下”的局面。特色小鎮(zhèn)應該是在一個長遠發(fā)展過程當中不斷展現(xiàn)出來的戰(zhàn)略機遇。因此，我也認為，地方政府部門應該結合長遠發(fā)展，制定一個較長時間的路線圖。對企業(yè)來說，原先誤認為要迅速地抓住所謂的黃金窗口期、要搶占的地點，也可以做適當?shù)恼{(diào)整。對于黃金窗口期的判斷，應該更加冷靜、更加理性。
風險：科學把握各類風險
特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在多個風險，包括房地產(chǎn)風險、政府過度負債風險、低質(zhì)量規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境風險以及可持續(xù)運營的風險等。
當前，特色小鎮(zhèn)仍然會面臨各類政策調(diào)控的風險。有些地方特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在一系列問題，這些問題雖然看起來只是局部問題，但是這些局部問題有可能導致在宏觀政策層面上對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生誤判，從而會出現(xiàn)一些宏觀上的新判斷。為避免局部的發(fā)展和那些受到打擊、受到打壓的特色小鎮(zhèn)與整體特色小鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢混為一談，應該有效合理區(qū)分特色小鎮(zhèn)的風險情況，我想這一點對于特色小鎮(zhèn)具有一定的警示意義。
越來越多的特色小鎮(zhèn)開始面臨債務過度的風險。一些地方政府大包大攬，把特色小鎮(zhèn)作為融資平臺來打造，希望利用特色小鎮(zhèn)擴大當?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)規(guī)模，推動當?shù)谿DP增長，甚至還出臺了特別考核，形成一哄而上的局面。由于很多特色小鎮(zhèn)都是前一年、前兩年進行規(guī)劃建設的，近兩年，我們的宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了很多重大的變化，在高質(zhì)量發(fā)展這樣一個新要求背景下，以往我們所謂賴以支撐的發(fā)展基礎條件可能發(fā)生變化，因此地方應該重新評估債務現(xiàn)狀，重新評估未來發(fā)展的財力基礎，要警惕債務過度的風險，尤其是國家明確要求債務超過一定警戒線的地方不能再通過政府的債務平臺來推進特色小鎮(zhèn)建設。對于企業(yè)來講，實際上也面臨著資金疏解的問題，所以要警惕債務過度的問題。
關于房地產(chǎn)化的風險，很多房地產(chǎn)企業(yè)轉向做特色小鎮(zhèn)，我認為有很多值得理解的原因，但是不能將房地產(chǎn)和房地產(chǎn)化混為一談。如果變成房地產(chǎn)化，也就是說特色小鎮(zhèn)沒有明確的產(chǎn)業(yè)支撐，收入來源基本上依靠房地產(chǎn)，那么就會將地方政府帶到泥溝里去，最后使這盤棋徹底失敗。目前特色小鎮(zhèn)最大的風險之一也是房地產(chǎn)化。房地產(chǎn)化的風險又會滋生出低質(zhì)量規(guī)劃風險、可持續(xù)運營風險和金融風險等一系列風險。很多房地產(chǎn)企業(yè)轉向做特色小鎮(zhèn)，但缺乏對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和概念的理解，缺乏產(chǎn)業(yè)運營能力，對生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展方面的認識也不夠充分，導致把特色小鎮(zhèn)項目當作房地產(chǎn)開發(fā)項目。
值得一提的是，特色小鎮(zhèn)還存在能力內(nèi)存不夠的風險，也就是各地對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的各種挑戰(zhàn)缺乏有效的應對。特色小鎮(zhèn)是將一個產(chǎn)業(yè)上升為產(chǎn)業(yè)與區(qū)域相結合的空間，而且這個空間要求多要素、多主題，是一個創(chuàng)新程度極高的空間，門檻比以往許多的發(fā)展空間要高得多。但是以往我們在這方面有很大的誤解，認為特色小鎮(zhèn)的門檻很低，主題介入過多、過度，這也成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個風險。
地方政府想通過特色小鎮(zhèn)來發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，但如果吸引不來產(chǎn)業(yè)，小鎮(zhèn)可能會變成空城。從國家發(fā)改委起初的設想來看，應先有產(chǎn)業(yè)再有小鎮(zhèn)，通過產(chǎn)業(yè)聚集來規(guī)劃建設小鎮(zhèn)，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但現(xiàn)實中反過來了，地方政府寄希望于通過小鎮(zhèn)來吸引產(chǎn)業(yè)，即先建小鎮(zhèn)，再吸引導入產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)能否來是未知數(shù)，這也是風險。
在我看來，我們現(xiàn)在最大的風險是對風險沒有認識。地方總是習慣于強調(diào)特色小鎮(zhèn)帶來的經(jīng)濟社會意義。實際上，很多特色小鎮(zhèn)的最大風險就是對風險本身的認識非常不到位、不充分，還有就是認為小鎮(zhèn)的風險有可能存在于未來，沒有認識到所有未來的風險都是現(xiàn)實，是“種子”。因此，我們要高度重視風險問題，特別是要把未來存在的各類風險放到當前進行考量，這是有效提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的重要方面。
（資料來源：中國旅游報）