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《園林綠化工程建設(shè)管理規(guī)定》解讀
貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，2017年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于做好取消城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)核準(zhǔn)行政許可事項(xiàng)相關(guān)工作的通知》。各地按照通知要求，取消了園林綠化企業(yè)的資質(zhì)核準(zhǔn)，明確了園林綠化工程招標(biāo)不再設(shè)置資質(zhì)要求，積極探索加強(qiáng)園林綠化工程建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制和監(jiān)管方式。然而，國(guó)家和地方行業(yè)學(xué)協(xié)會(huì)在資質(zhì)取消后的園林綠化工程建設(shè)市場(chǎng)管理現(xiàn)狀調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：部分地區(qū)將園林綠化工程歸入市政公用工程，使用市政、房建等其他施工資質(zhì)招標(biāo)；部分地區(qū)事中事后監(jiān)管體制機(jī)制不健全，存在市場(chǎng)監(jiān)管不規(guī)范甚至放而不管的現(xiàn)象；通過(guò)亂設(shè)業(yè)績(jī)要求造成不公平競(jìng)爭(zhēng)；通過(guò)信用管理設(shè)置地方壁壘等。為了解決這些問(wèn)題，規(guī)范園林綠化市場(chǎng)秩序，住建部在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了《規(guī)定》起草工作，起草過(guò)程中廣泛征求了各級(jí)園林綠化主管部門、行業(yè)專家以及代表性企業(yè)的意見(jiàn)?！兑?guī)定》的出臺(tái)，是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部貫徹黨的十九大精神的具體體現(xiàn)，是落實(shí)國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革要求的又一具體措施。
《規(guī)定》的出臺(tái)，體現(xiàn)了園林綠化工程建設(shè)管理方式的四個(gè)轉(zhuǎn)變：
一是從過(guò)去的側(cè)重事前審批向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變
過(guò)去的資質(zhì)管理是一種設(shè)定“門檻”的事前管理方式，企業(yè)要想進(jìn)入該領(lǐng)域首先要獲得資質(zhì)這個(gè)“入場(chǎng)劵”，各級(jí)行業(yè)主管部門對(duì)市場(chǎng)的管理主要停留在核準(zhǔn)審批企業(yè)資質(zhì)等方面，重審批輕監(jiān)管的問(wèn)題普遍存在。在缺乏事中事后監(jiān)管的大環(huán)境下，一些企業(yè)在獲得資質(zhì)后，通過(guò)減少專業(yè)技術(shù)力量來(lái)降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，造成技術(shù)管理力量不足，甚至通過(guò)出借資質(zhì)收取管理費(fèi)謀利，引發(fā)工程質(zhì)量和安全問(wèn)題。資質(zhì)取消及《規(guī)定》的出臺(tái)，消除了市場(chǎng)準(zhǔn)入的“門檻”，讓更多具備相應(yīng)能力的企業(yè)可以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促使行業(yè)企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)情況配置專業(yè)力量，合理分配社會(huì)資源。而如何確保工程質(zhì)量，要求各級(jí)園林綠化主管部門通過(guò)工程實(shí)施過(guò)程中的質(zhì)量安全監(jiān)督和竣工后的綜合評(píng)價(jià)等事中事后監(jiān)管措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。如《規(guī)定》第九條明確“城鎮(zhèn)園林綠化主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，重點(diǎn)對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管：（一）苗木、種植土、置石等園林工程材料的質(zhì)量情況；（二）亭、臺(tái)、廊、榭等園林構(gòu)筑物主體結(jié)構(gòu)安全和工程質(zhì)量情況；（三）地形整理、假山建造、樹(shù)穴開(kāi)挖、苗木吊裝、高空修剪等施工關(guān)鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量安全管理情況。園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理可由城鎮(zhèn)園林綠化主管部門委托園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。
二是從過(guò)去全面考核企業(yè)條件向重點(diǎn)考核企業(yè)承擔(dān)工程的能力轉(zhuǎn)變
原先實(shí)行企業(yè)資質(zhì)核準(zhǔn)時(shí)，對(duì)包括考核企業(yè)固定資產(chǎn)、注冊(cè)資金、苗木基地等各方面內(nèi)容進(jìn)行審核，而《規(guī)定》則更加側(cè)重于企業(yè)履約能力的考察，如第三條“園林綠化工程的施工企業(yè)應(yīng)具備與從事工程建設(shè)活動(dòng)相匹配的專業(yè)技術(shù)管理人員、技術(shù)工人、資金、設(shè)備等條件，并遵守工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)”，第四條“園林綠化工程施工實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)具備相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)管理工作經(jīng)歷和專業(yè)技術(shù)能力”，第五條“綜合性公園及專類公園建設(shè)改造工程、古樹(shù)名木保護(hù)工程、以及含有高堆土（高度5米以上）、假山（高度3米以上）等技術(shù)較復(fù)雜內(nèi)容的園林綠化工程招標(biāo)時(shí)，可以要求投標(biāo)人及其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具備工程業(yè)績(jī)”，第六條“園林綠化工程招標(biāo)文件中應(yīng)明確以下內(nèi)容：（一）投標(biāo)人應(yīng)具有與園林綠化工程項(xiàng)目相匹配的履約能力；（二）投標(biāo)人及其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)具有良好的園林綠化行業(yè)從業(yè)信用記錄”。
《規(guī)定》明確了承包園林綠化工程相匹配的專業(yè)管理技術(shù)人員和技術(shù)儲(chǔ)備要求，目的是要選擇有能力且信用記錄良好的企業(yè)。園林綠化工程施工管理同其他工程相比，需要施工單位具備一定的現(xiàn)場(chǎng)二次設(shè)計(jì)能力，這就需要配備專業(yè)的工程管理技術(shù)人員。其中，工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備園林綠化專業(yè)知識(shí)背景和園林專業(yè)技術(shù)職稱，并應(yīng)具有相應(yīng)工程管理的經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于相對(duì)復(fù)雜的園林綠化工程，施工企業(yè)還應(yīng)具有一定的技術(shù)儲(chǔ)備，如類似工程業(yè)績(jī)、工法等。
以上可以看出，《規(guī)定》的要求是與時(shí)俱進(jìn)的，因?yàn)闆Q定企業(yè)能否承擔(dān)工程的最重要的因素是能力，只要具備了相應(yīng)能力，就可以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。理論上企業(yè)沒(méi)有資金可以貸款，沒(méi)有設(shè)備可以租賃，苗圃早已經(jīng)社會(huì)化，沒(méi)有苗圃可以在苗木市場(chǎng)購(gòu)買苗木等等，這些可以不用事先設(shè)立阻礙企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件?！兑?guī)定》的相關(guān)條款符合當(dāng)前黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于“放管服”的要求，也符合新形勢(shì)下規(guī)范市場(chǎng)的客觀要求。
三是從過(guò)去相對(duì)集中在上層的管理向注重加強(qiáng)基層管理的轉(zhuǎn)變
原有企業(yè)資質(zhì)的管理權(quán)限主要集中在部、省（區(qū)）、市三級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)（園林）部門，一級(jí)企業(yè)資質(zhì)的由部里核準(zhǔn)，二級(jí)以下企業(yè)資質(zhì)的由省市主管部門核準(zhǔn)。這一管理多集中在管理體制的上層，而園林綠化工程最直接的發(fā)生是在基層，基層管理部門是最具發(fā)言權(quán)的，發(fā)揮基層管理部門的監(jiān)管作用，是保證園林綠化建設(shè)質(zhì)量和水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此《規(guī)定》第十條要求：“園林綠化工程竣工驗(yàn)收應(yīng)通知項(xiàng)目所在地城鎮(zhèn)園林綠化主管部門，城鎮(zhèn)園林綠化主管部門或其委托的質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定監(jiān)督工程竣工驗(yàn)收，出具《工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告》，并納入園林綠化市場(chǎng)主體信用記錄?！钡谑粭l：“園林綠化工程施工合同中應(yīng)約定施工保修養(yǎng)護(hù)期，一般不少于1年。保修養(yǎng)護(hù)期滿，城鎮(zhèn)園林綠化主管部門應(yīng)監(jiān)督做好工程移交，及時(shí)進(jìn)行工程質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)納入園林綠化市場(chǎng)主體信用記錄?！币陨弦?guī)定充分體現(xiàn)了充分發(fā)揮基層管理部門作用的要求。
四是從過(guò)去的注重企業(yè)條件管控向注重企業(yè)行為結(jié)果評(píng)價(jià)管理轉(zhuǎn)變
與以往前置性審批的管理方式不同，《規(guī)定》明確住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門將通過(guò)建立信用管理體系、開(kāi)展信用管理的方式來(lái)實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管?！兑?guī)定》中明確了各級(jí)主管部門的工作分工，如第十二條：“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)園林綠化工程建設(shè)管理工作，制定園林綠化市場(chǎng)信用信息管理規(guī)定，建立園林綠化市場(chǎng)信用信息管理系統(tǒng)?！钡谑龡l：“省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)（園林綠化）主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)園林綠化工程建設(shè)管理工作，制定園林綠化工程建設(shè)管理和信用信息管理制度，并組織實(shí)施?！钡谑臈l：“城鎮(zhèn)園林綠化主管部門應(yīng)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)園林綠化工程建設(shè)的事中事后監(jiān)管，建立工程質(zhì)量安全和誠(chéng)信行為動(dòng)態(tài)監(jiān)管體制，負(fù)責(zé)園林綠化市場(chǎng)信用信息的歸集、認(rèn)定、公開(kāi)、評(píng)價(jià)和使用等相關(guān)工作”。《規(guī)定》最后明確“園林綠化市場(chǎng)信用信息系統(tǒng)中的市場(chǎng)主體信用記錄，應(yīng)作為投標(biāo)人資格審查和評(píng)標(biāo)的重要參考”至關(guān)重要，體現(xiàn)了事中、事后監(jiān)管、評(píng)價(jià)的結(jié)果要與企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件掛鉤。
建立園林綠化市場(chǎng)信用管理體系，是符合現(xiàn)代社會(huì)管理方式的大趨勢(shì)，是各行業(yè)都在積極推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作，也是園林綠化工程建設(shè)管理的新探索。將大數(shù)據(jù)信息技術(shù)引入園林綠化行業(yè)管理，有助于提高行業(yè)管理的科學(xué)性、統(tǒng)一性、完整性、規(guī)范性，符合建立全國(guó)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序的現(xiàn)代大市場(chǎng)管理需要。
《規(guī)定》內(nèi)容除體現(xiàn)了以上“四個(gè)轉(zhuǎn)變”以外，還明確界定了園林綠化工程內(nèi)容，同時(shí)還特別針對(duì)取消資質(zhì)后出現(xiàn)的問(wèn)題，要求園林綠化工程招投標(biāo)不得設(shè)定資質(zhì)條件。為防止變向采用資質(zhì)條件，《規(guī)定》明確園林綠化工程不得以市政工程等其他資質(zhì)作為投標(biāo)人資格條件。各地在貫徹過(guò)程中，要嚴(yán)格維護(hù)園林綠化工程的專業(yè)性、完整性，不得將園林綠化建設(shè)內(nèi)容肢解或?qū)⑵湟暈榻ㄖ?、市政等工程的附屬工程，變向作為建筑、市政等工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)。
《規(guī)定》出臺(tái)并已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮作用，下一步還需要抓緊開(kāi)展以下工作以保證《規(guī)定》切實(shí)貫徹落實(shí)到位。
一是出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的信用信息管理辦法和信用系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立信用信息管理系統(tǒng)平臺(tái)，并組織開(kāi)展信用信息歸集、認(rèn)定、公開(kāi)、評(píng)價(jià)和使用，確保信用信息管理系統(tǒng)建成后有效成為創(chuàng)新管理方式的平臺(tái)并取得實(shí)際良好效果。
二是出臺(tái)園林綠化工程招標(biāo)文件范本和園林綠化工程合同范本，規(guī)范招投標(biāo)工作，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序。
三是指導(dǎo)各地建立完善園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理的體制機(jī)制，落實(shí)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，切實(shí)承擔(dān)起園林綠化工程的事中事后監(jiān)管，同時(shí)開(kāi)展工程質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)，形成完整的信用數(shù)據(jù)。
（資料來(lái)源：中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)）